Los procesos de quiebra que tramitan ante la Justicia Nacional. Aplicación de ley 2990 de la Ciudad de Buenos Aires y su examen de constitucionalidad

 

Por Pablo H. Della Picca.

Publicado en la Revista de Derecho Comercial, del Consumidor y de la Empresa de LA LEY. Año III, N° 4, agosto de 2012.

 

I.- Introducción

En los últimos meses la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal se pronunció respecto del destino de los dividendos concursales caducos previstos en el artículo 224 de la ley 24522. Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió sobre el particular, emitiendo un fallo unánime con los votos de los Ministros Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi, Maqueda y Zaffaroni.

El motivo que dio lugar a la intervención jurisdiccional radica en los distintos criterios interpretativos que han girado en torno a determinar si los dividendos deben ser transferidos al Ministerio de Educación de la Nación, o bien al Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuando el proceso falencial respectivo tramitó ante la justicia nacional con competencia en lo comercial de la Capital Federal.

Concretamente el origen de la cuestión coincide con la sanción de la ley 2990[1] por la Legislatura Porteña y su pretendida aplicación por parte de los funcionarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –en adelante CABA–.

Esto ha alterado el clásico régimen legal estatuido por la Ley de Concursos y Quiebras.

En efecto, mientras el artículo 224 de la ley 24522[2] prevé que el derecho de los acreedores a percibir los importes que les correspondan en la distribución final caduca al año de su aprobación –operando la misma de pleno derecho y pudiendo ser declarada de oficio por el juez interviniente–, destinándose los importes no cobrados al patrimonio estatal para el fomento de la educación común; la ley local expresa, en lo que aquí interesa, que los dividendos caducos originados en los procesos de quiebra tramitados ante los Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo Comercial con sede en la Ciudad deben ser girados a favor del Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En razón de ello, una vez que entró en vigencia la ley 2990 el gobierno de la CABA argumentó que, al encontrarse reunidos los recaudos allí indicados, los dividendos debían ser transferidos al Ministerio de Educación de la Ciudad. Como es de suponer este criterio no fue compartido por el Estado Nacional –Ministerio de Educación–, lo cual derivó en la necesidad de que los tribunales competentes examinaran el planteo y se expidieran.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial –tribunal de apelación competente en los procesos de quiebra donde se procuró aplicar la ley 2990– no se expidió con una valoración uniforme: mientras que la Sala C interpretó que la ley local no era contraria a la Constitución Nacional, las Salas B y D entendieron lo opuesto.

Los decisorios fueron apelados ante el Máximo Tribunal por el Estado Nacional y por la CABA, respectivamente; lo cual motivó que la Procuración General de la Nación trazara dos lineas interpretativas dignas de mención.

Como luego se explicará, la circunstancia de que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial se expidiera en uno y otro sentido ha conllevado a que la Procuración General de la Nación sitúe el núcleo del debate en dos materias totalmente disimiles.

II.- El debate y su tratamiento

El actual artículo 224 de la ley 24522 es una continuación del artículo 221 de su antecesora, la ley 19551[3]. En rigor el viejo precepto establecía un plazo de caducidad mayor que el actual: cinco años. Cierto sector de la doctrina ha considerado exiguo el nuevo término de un año de caducidad, en el entendimiento de que no se puede “castigar” a los acreedores que por distintos motivos –algunos perfectamente justificables, como podría ser el no tomar debido conocimiento o encontrarse en el exterior– no puedan percibir más allá de ese plazo su dividendo, cuando paso a paso dio cumplimiento con las distintas etapas del proceso[4].

Se trata pues de la pérdida del derecho del acreedor a recibir los importes que le corresponden en razón de la distribución final presentada y aprobada (art. 218 y conc. de la ley 24522) dentro del proceso de quiebra –el instituto no tiene aplicación en el concurso preventivo ya que en éste el deudor no es desapoderado de sus bienes–, no a causa del incumplimiento de la carga de pedir la verificación del crédito sino de la desidia en percibir el dividendo[5].

Se ha resuelto que cuando el deudor no se presenta a cobrar el dividendo concursal puede presumirse que lo abandona negligentemente y el efecto de ese abandono es a favor del Estado en función del carácter publicístico que insufla el proceso y en el dominio eminente del Estado[6].

Cabe destacar que la previsión legal en comentario, en cuanto estatuye que los dividendos caducos deben ser destinados al patrimonio estatal, ha sido –y lo continúa  siendo en la actualidad– duramente criticada. Hay quienes sostienen que los fondos debieran ser restituidos al fallido, mientras que otros manifiestan que correspondería redistribuirlos entre los acreedores verificados. El planteo de inconstitucionalidad que mereció el artículo 224 de la ley 24522 fue finalmente desechada por la Corte Suprema en la causa “Carbometal”[7].

En este precedente el Superior Tribunal señaló que no es posible la reversión de los fondos a favor del fallido habida cuenta del carácter irrevocable del pago –en referencia a la distribución entre los acreedores de lo obtenido de la liquidación o realización del activo–; además que no existe agravio constitucional alguno puesto que el fallido no es privado de algo que le pertenece, los fondos le corresponden al accipiens. Por su parte, indicó que no es contraria a la Constitución Nacional la no reversión a favor del resto de los acreedores, ya que constituye una solución que es sólo expresiva de una limitación de la garantía que para todos ellos representa el patrimonio común del deudor y que desde el punto de vista constitucional encuentra suficiente sustento en la facultad que tiene el Congreso Nacional de legislar sobre bancarrotas. A mayor abundamiento, no se vería afectado el derecho de propiedad de los restantes acreedores –toda vez que el mismo se encuentra acotado al cobro del dividendo emergente del proyecto de distribución aprobado– ni la garantía de igualdad, pues la no reversión del pago a la masa no significa ninguna contribución adicional impuesta a los acreedores sino mera limitación de la garantía patrimonial del deudor.

Desde otro ángulo, al debatirse en el seno del recinto legislativo de la Ciudad de Buenos Aires el proyecto que luego pasaría a ser ley 2990, se dijo –entre otros cuestiones– que a partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994 la CABA obtuvo un status jurídico de gobierno autónomo, en donde se ha delegado en su gobierno la potestad de asumir, promover y fomentar la educación en el ámbito de su jurisdicción y por consiguiente de utilizar los fondos para cumplir con dicha manda constitucional. Como corolario de ello, el gobierno resultaría competente para reclamar las sumas en cuestión con imputación al fomento de la educación común. En tal aspecto, se hizo hincapié en que la ley 24049[8], de transferencia de los servicios educativos de la Nación a las provincias y a la CABA, es antecedente de los artículos 125[9] y 129[10] de la Constitución Nacional, y en que la Ley Nacional de Educación 26206[11] establece que el Estado Nacional, las provincias y la CABA, de manera concertada y concurrente, son responsables de la planificación, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional.

Pues bien, una lectura apresurada de ambos preceptos –la ley nacional 24522 y la ley 2990 de la CABA– podría ocasionar que el lector no advierta la complejidad de la cuestión suscitada. En este esquema, si bien no caben dudas acerca de que la inactividad del acreedor –que verificó su crédito– por el término de un año, contado a partir de la aprobación del proyecto final de distribución, acarrea la pérdida de su derecho, quedaría aún por resolver qué destino se le dará a los dividendos, si es que el proceso falimentario tuvo lugar en la Ciudad de Buenos Aires.

Es de creer que el juez interviniente, el síndico e incluso el propio fallido y los acreedores tendrán interés en conocer si los créditos serán transferidos a favor del Ministerio de Educación de la Nación o al de la CABA.

La incertidumbre demanda una nueva lectura de la legislación. Veamos. La ley nacional se refiere al “patrimonio estatal, para el fomento de la educación común” y la ley local al “Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o dependencia que en el futuro la reemplace”.

Podría interpretarse que la educación que el Gobierno de la Ciudad debe promover y fomentar forma parte de de la “educación común” a que hace referencia el artículo 224 de la ley 24522; pero de lo que no hay dudas es que esta última no se limita a aquella, sino que comprende todo el Sistema Educativo Nacional, o sea, el de la CABA y el del resto de las jurisdicciones que conforman nuestro país. No existe una absoluta coincidencia entre el concepto de la ley nacional y el de la ley local.

La discrepancia apuntada es palmaria y exige del interprete –sea en ejercicio de la función jurisdiccional, como auxiliar de justicia o desde el espacio de la doctrina– la resolución acerca del modo en que el derecho positivo debe ser aplicado, esto es: si la ley 24522 en concordancia con la ley 2990, o bien únicamente la primera de ellas. Para ello es innegable la necesidad de examinar la constitucionalidad de la ley local.[12]

Analicemos entonces cuáles son los argumentos que se han esgrimido en uno y otro sentido.

En la comprensión de que la ley 2990 no es contraria a la Constitución Nacional, la Sala C de la Cámara Nacional en lo Comercial sostuvo que la misma no modificó, contradijo ni derogó a la ley 24522, sino que se limitó a especificar el destino de los fondos ante la inexistencia de legislación que lo especificara[13].

Por su parte, el Gobierno de la CABA –en oportunidad de expresar agravios en la causa “Viner” (Sala B), que seguidamente será referenciada– manifestó que: i) de no aplicarse la ley 2990 se privaría a la Ciudad de fondos que le pertenecen ocasionándole un perjuicio patrimonial; ii) que no se reconocería lo que se admite para el resto de las provincias, violentándose así el principio de igualdad; iii) que se afectaría la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, y iv) que la “educación común” a que se refiere el artículo 224 de la ley 24522 se encuentra a cargo de la CABA desde 1978.

Por el contrario, han comprendido que la ley 2990 de la Ciudad de Buenos Aires es inconstitucional las Salas B[14] y D[15] de la Cámara Nacional en lo Comercial argumentando que vulnera los artículos 75 inciso 12, 126 y 31 de la Constitución Nacional.

Asimismo el Estado Nacional –al expresar agravios en el marco del recurso extraordinario interpuesto en la causa “Beaudean” (Sala C)– entre otros puntos aseveró lo siguiente: i) que la ley local “reglamentó” a la ley nacional, circunstancia inadmisible desde que una ley nacional sólo puede ser reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional; ii) que la ley 2990 “aclaró” a la ley 24522, lo cual es ilegítimo porque ello le compete únicamente al Congreso Nacional; iii) que la Constitución Nacional otorga a la legislatura nacional la competencia exclusiva en la sanción de la ley sobre bancarrotas (art. 75 inc. 12 y 126), y iv) que de aplicarse la ley local se incurriría en un acto discriminatorio con las demás jurisdicciones federales.

La Sra. Procuradora Fiscal –Dra. Laura M. Monti– en los dictámenes que elaboró sobre la materia en debate opinó que la ley local 2990 no podía modificar, alterar, aclarar, interpretar ni reglamentar una ley dictada por el Congreso Nacional sobre bancarrota, y que de los términos de la ley 24522 no cabía distinguir en términos en que la ley no lo hace. Además señaló que la transferencia de los establecimientos educacionales con su respectivo financiamiento no significa de por si el traspaso de todos los recursos referidos a la educación, desde que el Estado Nacional tiene como una de sus funciones esenciales la educación, en tanto garantiza el financiamiento del Sistema Educativo Nacional (conf. art. 9º de la ley 26206)[16].

Es importante resaltar que los dictámenes de la Procuración General de la Nación en comentario no son idénticos en su contenido ni en su resolución, a pesar de que el asunto en examen es semejante. La explicación de ello la hallamos en que en un caso el recurso extraordinario contra la sentencia de la Cámara Nacional en lo Comercial lo interpuso el Estado Nacional, mientras que en el otro lo hizo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Veamos.

Al estudiar la primera apelación la Dra. Monti entendió que el recurso extraordinario resultaba formalmente admisible, toda vez que la sentencia apelada se había pronunciado por la validez de la ley local cuestionada como contraria al artículo 224 de la Ley de Concursos y Quiebras y violatoria del artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional[17].

En cambio, en relación a la apelación practicada por el gobierno de la CABA, la Sra. Procuradora Fiscal comprendió que el recurso extraordinario había sido mal concedido en razón de dos motivos: i) que según tiene dicho el Máximo Tribunal, el recurso extraordinario no tiene por objeto revisar decisiones de los jueces relativas a la interpretación o aplicación que hayan efectuado de las normas de derecho común (conf. ley 48, art. 14, inc. 3º), y ii) que si bien se ponía en tela de juicio la validez de una norma local como contraria a la Constitución Nacional, la resolución del conflicto no había sido favorable a la validez de la misma sino que se había declarado su inconstitucionalidad (conf. ley 48, art. 14, inc. 2)[18].

Finalmente, hace algunos pocos días, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció en la causa “Beaudean” adhiriendo parcialmente a lo dictaminado por la Procuración General de la Nación, y revocando la sentencia de la Sala C de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, que había revocado la sentencia de primera instancia –Juzgado Nacional en lo Comercial N° 17, Secretaría N° 33– por la que se declaró inconstitucional la ley 2990 de la CABA[19].

III.- Palabras finales

El Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires han desplegado diversos argumentos en sustento de sus propias posturas.

En lo esencial se podrían resumir en tres: i) que la CABA tiene el deber y la facultad de planificar, organizar, supervisar y financiar la educación y ii) que la ley 2990 especificó lo que la ley 24522 no hacía; por su parte, iii) la ley 2990 es contraria a la Constitución Nacional por desatender lo que los artículos 75 inciso 12, 126 y 31 establecen.

La solución al debate que ha surgido a partir de la entrada en vigencia de la ley 2990 se alcanza analizando cuidadosamente los argumentos esgrimidos. Naturalmente lo primero que corresponde examinar es la constitucionalidad de la ley local, puesto que, de ser desfavorable el resultado, no tendría objeto estudiar el resto.

Adelantamos que, a nuestro juicio, la ley local no logra superar el examen de constitucionalidad.

Ello surge no sólo del propio texto de la Constitución Nacional, sino también de la interpretación que de la misma ha realizado la Corte Suprema de Justicia.

El artículo 75 inciso 12 estatuye que corresponde al Congreso de la Nación dictar –entre otros– el código de comercio y la ley sobre bancarrotas.

Como es sabido, se trata de una facultad delegada por las provincias a la Nación, lo que significa que a éstas les está vedado el ejercicio de tales derechos. La recepción constitucional de esta circunstancia se halla en los artículos 121 y 126, que disponen que las provincias conservan todo el poder no delegado, careciendo de la potestad de sancionar leyes sobre el comercio y sobre bancarrotas, entre otras materias.

Sin necesidad de entrar a considerar el status jurídico que reviste la CABA, no caben dudas de que la limitación con que cuentan las provincias también la alcanza. Si bien la Ciudad no participó en el debate y aprobación de la Constitución Nacional, la restricción establecida en los artículos 121 y 126 le es absolutamente oponible por ser la voluntad de todas las provincias que conforman nuestra Nación.

Hasta aquí podemos afirmar que a la Ciudad de Buenos Aires le está prohibido dictar las leyes que sólo el Congreso de la Nación puede sancionar.

Surge entonces un nuevo interrogante: teniendo en cuenta el contenido de la ley 2990 ¿corresponde interpretar que la norma es de naturaleza comercial y/o de bancarrotas? No olvidemos que, en lo esencial, sólo se limitó a especificar el destino de los dividendos declarados caducos por el juez de la quiebra.

Como cuestión previa, y para despejar toda duda, es del caso aclarar que la “ley de bancarrotas” a que hace mención la Constitución Nacional es la actual ley 24522[20]. Sin perjuicio del nomen iuris[21] que el legislador haya escogido para la norma, la coincidencia es absoluta e innegable.

A mayor abundamiento, el artículo 293 de la ley 24522 estipula que la misma se incorpora como Libro IV del Código de Comercio.

Volviendo a la pregunta de marras, podría argumentarse que en rigor la ley 2990 no ha legislado en materia comercial ni de bancarrotas ya que nada ha agregado, sustituido ni quitado a la estructura misma del proceso de quiebra –léase actuación del síndico, prescripción de la acción para verificar el crédito, régimen de privilegios, etc.–, únicamente lo hizo respecto del destino de los dividendos caducos con origen en el radio de la CABA.

Consideramos que dicha tesitura tampoco podría prosperar ya que, de manera indirecta, la ley 2990 modifica el contenido del artículo 224 de la ley 24522, cuestión lisa y llanamente vedada a la Ciudad y a cualquier provincia.

Por el lado de la jurisprudencia, en el año 2003 la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió una cuestión resonante, referida a la facultad de las provincias y municipalidades de establecer el plazo de prescripción de la acción para exigir el pago de los tributos locales.

En el marco de un proceso de quiebra en el que la Municipalidad de Avellaneda pretendía verificar un crédito correspondiente a tasas municipales, la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, confirmando el fallo del a quo, rechazó la defensa de prescripción opuesta por el síndico, sosteniendo que regía la norma local –una ordenanza municipal que fijaba un plazo de diez años– en lugar del artículo 4027 inciso 3° del Código Civil, que prevé sólo cinco años.

Apelada la sentencia por la sindicatura, el Procurador Fiscal –Nicolás E. Becerra– recordó que la Corte tiene dicho que “los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas”[22].

A su turno, la Corte Suprema revocó la sentencia apelada y afirmó que “no importa desconocer que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal, sino determinar el alcance del que sí lo ha sido, para lo cual debe tener presente que la referida delegación tuvo por finalidad el logro de un sistema homogéneo de leyes que […] contribuyera al inequívoco propósito de los constituyentes de generar, entre los estados provinciales que mediante la Constitución se congregaban, los fuertes lazos de unidad que eran necesarios para otorgarles una misma identidad […] Y ello pues, aun cuando los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación definidos y expresos, es claro que la facultad del Congreso Nacional de dictar los códigos de fondo, comprende la de establecer las formalidades que sean necesarias para concretar los derechos que reglamenta, y, entre ellas, la de legislar de manera uniforme sobre los aludidos modos de extinción”[23].

Muchos años antes el Máximo Tribunal se había expedido en un conflicto que guarda cierta similitud con el reseñado. En ocasión de la venta de un inmueble hipotecado en un proceso falencial, la Compañía General de Saneamiento –concesionaria de la Municipalidad de Concordia, provincia de Entre Ríos– pretendía cobrar su crédito en concepto de “impuestos municipales de aguas corrientes y cloacas” con preferencia al acreedor hipotecario. En sustento de su postura afirmaba que el artículo 3918 del Código Civil[24] resultaba violatorio del derecho público provincial y municipal (arts. 5° y 104 –actual 123–), el cual le reconocía autonomía a las municipalidades y la facultad de dictar ordenanzas y establecer y cobrar aquél tipo de servicios. En conclusión, el apelante afirmaba que la norma local debía ser aplicada con preferencia a lo que dispusiera el derecho común.

Al confirmar el Tribunal Cimero la sentencia apelada por la empresa concesionaria aseveró que el artículo 31 “encierra el medio de hacer efectivo en todo el territorio de la República el principio de unidad de legislación común establecido por el artículo 67 inciso 11 –actual 75 inciso 12– que no contiene disposición alguna que atribuya a los gobiernos provinciales el poder de destruir o anular las leyes sancionadas por el Congreso”. Y agregó que “se ha dado al Congreso la facultad de dictar leyes sobre bancarrotas […] no puede dudarse ni por un instante que la materia referente a las causas de preferencia de pago de los créditos es una de las que por disposición del artículo 67 inciso 11 de la Constitución se halla sujeta a la legislación exclusiva del Congreso. Por lo demás, una interpretación contraria sería realmente inconciliable con el propósito expresado en los artículos 67 inciso 11 y 31 de la Constitución, de hacer efectivo en todo el territorio del país el principio de unidad de legislación común”[25].

Tomamos nota entonces de que el debate originado con la sanción de la ley 2990 de la CABA culminó con el dictado del fallo “Beaudean” por parte de la Corte Suprema de Justicia.

Queda aún pendiente el pronunciamiento en la causa “Viner”, aunque es de esperar que el mismo sea asonante a “Beaudean”.

Es notable las arremetidas que ha venido sufriendo el artículo 224 de la ley 24522 en los últimos años, tan es así que el Máximo Tribunal tuvo que expedirse sobre el mismo a raíz de dos planteos diferentes: autos “Carbometal” y “Beaudean”.

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[1]              Sancionada el 11/12/2008 y publicada en el Boletín Oficial el 30/12/2008.